25 września weszła w życie Ustawa z dnia 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów (Dz. U. poz. 928, dalej: Ustawa, Akt prawny lub UOS). Ustawa skupia się na zapewnieniu minimalnych standardów ochrony sygnalistów, czyli osób zgłaszających faktyczne lub domniemane naruszenia prawa, których były świadkami w kontekście zawodowym.
UOS jest implementacją Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23.10.2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (dalej: Dyrektywa). Polska jako ostatnie państwo w Unii dokonała implementacji z pond dwuletnim opóźnieniem. Prace legislacyjne rozpoczęły się dopiero w październiku 2021 r., na dwa miesiące przed upływem terminu przewidzianego w Dyrektywie i przyspieszyły dopiero po nałożeniu przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej na Polskę kary w wysokości 7 mln euro ryczałtu oraz 40 tys. € za każdy kolejny dzień opóźnienia (łączna kwota wynosi zatem ponad 10 mln).
Finalnie ustawodawca (na rządowym szczeblu Ustawą zajmowało się Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej - dalej MPiPS) w dużej mierze powielił rozwiązania z dyrektywy bez jej rozbudowy - zastosowano tzw. transpozycję minimalistyczną (EU+0). Dlatego też w ustawie nie znalazł się zapis, zgodnie z którym można by dokonywać zgłoszeń naruszeń prawa pracy, o co MPiPS zacięcie walczyło.
Podmioty prawne objęte tą ustawą, czyli:
- na rzecz których co najmniej 50 osób wykonuje pracę na podstawie jakiegokolwiek stosunku prawnego, oraz
- w przypadku jednostek organizacyjnych gmin lub powiatu - jedynie te znajdujące się w gminach liczących przynajmniej 10.000 mieszkańców,
miały 3 miesiące, aby stworzyć procedurę zgłoszeń wewnętrznych, przeprowadzić konsultacje z zakładowymi organizacjami związkowymi lub przedstawicielami pracowników i ogłosić ją najpóźniej 18 września, aby zaczęła obowiązywać 25 września.
Założenia Ustawy, wyrażone w 64 artykułach, wydają się na pierwszy rzut oka dość proste. W praktyce jednak, ze względu na to, że dla większości tego typu rozwiązania stanowią kompletne novum, oraz że Ustawa nie jest napisana perfekcyjnie, ten krótki Akt prawny spędzał sen z powiek wielu osobom.
UOS poświęca sporo uwagi procedurze zgłoszeń wewnętrznych. Jest to dokument, który powinien określać (przede wszystkim) dopuszczalne kanały zgłoszeń wewnętrznych i obowiązek podjęcia przez podmiot działań następczych. Ustawa wprowadza zakaz podejmowania działań odwetowych wobec sygnalisty, to jest nie można wyciągać wobec takiej osoby negatywnych konsekwencji wyłącznie w związku z dokonaniem zgłoszenia. Należy również dbać o ochronę tożsamości sygnalisty oraz o przestrzeganie przepisów RODO.
W temacie ochrony sygnalistów funkcjonuje mnóstwo pojedynczych wątpliwości interpretacyjnych, które ciężko całościowo opisać. Powstały już liczne analizy fragmentarycznych zagadnień, praktyczne poradniki (często z wzorami) wspierające we wdrożeniu procedury oraz wskazujące, jak powinna ona wyglądać. Sama Ustawa doczekała się już nawet trzech komentarzy. Nic zresztą dziwnego, ponieważ istnieje ogromny popyt na takie materiały.
Mało publikacji wydaje się jednak dotykać niezwykle istotnych zagadnień, które opisuje poniżej, jakimi są:
1. postrzeganie Ustawy w krzywym zwierciadle;
2. kierunek, w którym może ewoluować ochrona sygnalistów w przyszłości.
Na co komu sygnaliści?
Trzeba bardzo dobitnie podkreślić, że ochrona sygnalistów się po prostu opłaca. Liczne badania dowiodły, że organizacje posiadające systemy zgłoszeń wewnętrznych skuteczniej wykrywają nieprawidłowości. Przykładowo, według badań Occupational Fraud 2022: a Report to the Nations ponad 42% wykrytych nadużyć wewnętrznych w badanych firmach w 2021 r. zostało wykrytych dzięki wewnętrznym kanałom zgłoszeń. Tego typu rozwiązania z powodzeniem funkcjonują od wielu lat w USA, Wielkiej Brytanii. Niestety, dla wielu fakty te pozostają w sprzeczności z niezwykle powszechną w Polsce negatywną konotacją osób zgłaszających nieprawidłowości, którzy utożsamiani są często z donosicielami. Tej Ustawie bliżej natomiast do idei prania swoich brudów u siebie, czyli czegoś zupełnie innego. Niestety, sygnalistyczne ziarno pada w polskich warunkach na jałowy grunt. Unijne i krajowe instytucje oraz media nie podjęły się dostatecznej promocji tego typu rozwiązań. Temat ochrony sygnalistów pozostawał raczej poza centrum uwagi debaty publicznej.
Bardzo istotnym faktem jest, że obok zgłoszeń wewnętrznych sygnalista będzie miał możliwość dokonania zgłoszenia zewnętrznego (w Polsce instytucją przyjmującą takie zgłoszenia będzie Rzecznik Praw Obywatelskich, ale dopiero od 25 grudnia) lub ujawnienia publicznego (np. ogłosić jakąś nieprawidłowość z pomocą radia, telewizji itp.). Mimo to, zgodnie z Dyrektywą i Ustawą skorzystanie z procedury zgłoszeń wewnętrznych jest preferowaną metodą adresowania nieprawidłowości objętych zakresami przedmiotowymi tych aktów prawnych. Wewnętrzne zgłoszenie nie musi prowadzić do automatycznego powiadomieniem odpowiednich instytucji, chyba że wymaga tego prawo, np. obowiązek zawiadomienia organów ścigania o możliwości popełnienia przestępstwa. Pracodawca jest natomiast zobowiązany do podjęcia działań następczych, przy zachowaniu ochrony tożsamości sygnalisty. Co za tym idzie, niezależnie od postrzegania tego aktu prawnego, w interesie podmiotów leży zbudowanie skutecznego systemu zgłoszeń wewnętrznych, któremu pracownicy będą ufać, który będzie znany i dostępny.
Tutaj, czyli przy budowaniu skutecznego systemu, zaczynają się schody: dla każdej organizacji oznacza to co innego. Te same rozwiązania nie będą zawsze jednakowo skuteczne. Dla przykładu, w firmie z branży IT zgłoszenia pisemne w formie elektronicznej powinny być wystarczające, ale w zakładzie produkcyjnym skuteczniejsze mogą być infolinia lub skrzynka na papierowe formularze.
Należy rozwiać wszelkie mity dotyczące nienaruszalności sygnalisty. Nie będzie to osoba stojąca ponad prawem. Pracodawca nie będzie mógł po prostu wyciągać negatywnych konsekwencji w związku z samym dokonaniem zgłoszenia. Oczywiście, jeśli sygnalista nagle przestanie stawiać się w pracy, to można stosować przewidziane przez prawo środki dyscyplinarne, ale w razie ewentualnego sporu prawnego to na pracodawcy będzie leżał ciężar dowiedzenia przyczyn zastosowania tych środków.
Sygnalista nie będzie tylko beneficjentem nowych, wcześniej nieznanych polskiej legislacji praw, ale również stroną obowiązków. Przede wszystkim, będzie musiał działać w dobrej wierze podczas dokonywania zgłoszenia. Wobec braku jej przejawów, czyli przykładowo przy braku uzasadnionych przyczyn do dokonania zgłoszenia zewnętrznego lub ujawnienia publicznego, podmiot (pracodawca) będzie mógł dochodzić roszczeń na zasadach cywilnych.
Rzecznik Praw Obywatelskich
Po dość długim i burzliwym okresie, wpierw pisania, a następnie wdrażania Ustawy, chciałoby się mieć nadzieję, że wszystkie ważniejsze wątpliwości zostały już rozstrzygnięte. Niestety, nie można na to jeszcze liczyć.
W pierwszej kolejności podmioty powinny dokonać przeglądu swoich procedur po wdrożeniu procedury przez RPO. Oczyścicie, procedura przygotowana przez RPO nie powinna być traktowana jako oficjalne wytyczne. Gdyby jednak RPO dopuścił zgłoszenia anonimowe (choć to mało prawdopodobne, bo mogłoby sparaliżować prace instytucji), wówczas rozpatrywanie zgłoszeń anonimowych stałoby się jeszcze bardziej opłacalne. Wtedy pracownicy stracą jeden z argumentów, który mógłby skłaniać do dokonania zgłoszenia zewnętrznego.
Analogicznie, procedura zgłoszeń wewnętrznych RPO może dostarczyć sporo merytorycznych rozwiązań dotyczących sposobów podejmowania działań następczych i przynajmniej część z nich będzie można wykorzystać do refleksji nad zastosowanymi rozwiązaniami. Może być to przydatne wobec lakonicznego ujęcia tej kwestii w Ustawie.
Ustawa będzie zmieniana
Następnie należy się spodziewać dużej zmiany Ustawy, która nie osiąga obecnie optymalnego poziomu merytorycznego. Jej treść w kilku kwestiach nie pokrywa się z wymogami stawianymi przez Dyrektywę, co rodzi liczne wątpliwości legislacyjne. Brakuje też mechanizmów jej egzekwowania. Teoretycznie na straży wdrożenia i poprawnego stosowania procedur w organizacjach stoi policja i prokuratura. RPO nie posiada kompetencji kontrolnych. Policja i prokuratura teoretycznie też, ale mogą stosować sankcje prawa karnego. W praktyce minie zapewne dużo czasu, zanim ochrona sygnalistów w Polsce zostanie faktycznie poddana kontroli. W przypadku poprawności wykonywania pracy zdalnej Państwowej Inspekcji Pracy zajęło to około roku. Tutaj może być podobnie.
Należy liczyć, że przy okazji wprowadzone zostaną poprawki zwiększające pewność obrotu prawnego. Na przykład, należałoby jasno określić, czy prowadzenie postępowań wyjaśniających może zostać powierzone podmiotom zewnętrznym (tzw. outsourcing). Obecnie Ustawa jest przy tym bardzo nieprecyzyjna. Outsourcing jest wprost dopuszczalny przy przyjmowaniu zgłoszeń wewnętrznych, ale w temacie postępowań wyjaśniających Ustawa milczy. Dyrektywa również tego nie precyzuje, ponieważ z założenia jest dokumentem ogólnym, który ustala ramy i nie określa szczegółowych wytycznych dotyczących implementacji, pozostawiając je w gestii państw członkowskich, co niestety nie zawsze działa. W odpowiedzi rynek zareagował zgodnie z zasadą co nie jest prawem zabronione, jest dopuszczone. Są zatem na rynku firmy oferujące przejęcie części obowiązków związanych z podejmowaniem działań następczych, mimo że nie jest to jednoznacznie uregulowane w Ustawie.
Co poszło nie tak?
W ostatnim czasie środowisko prawnicze zgłaszało mnóstwo tego typu, z pozoru błahych, zagwozdek. W grupach kapitałowych pojawiły się wątpliwości co do dopuszczalności wprowadzenia wspólnej procedury zarówno pod względem materialnym, jak i formalnym. Niejasne było również zagadnienie dotyczące łączenia zasobów różnych podmiotów w celu ochrony sygnalistów.
Kolejne pytania dotyczyły poprawności ogłoszenia procedury i jej dostępności – czy powinna być powszechnie dostępna, czy tylko dla pracowników? Istniał też problem, czy procedura powinna być jednym dokumentem, czy kilkoma – wynikający z błędnego zastosowania alternatywy „lub” zamiast koniunkcji „i” przez polskiego ustawodawcę w definicji procedury zgłoszeń wewnętrznych. Większość podmiotów przyjęła wykładnię zgodną z UOS i ogłosiła jeden dokument. Wątpliwości budziło także to, czy dopuszczalne jest rozszerzenie zakresu procedury bez wcześniejszego posiadania wewnętrznej polityki korporacyjnej.
Niejasny był nawet termin, w którym Ustawa miała wejść w życie. Nie było to efektem błędnego zapisu w Akcie Prawnym, lecz błędnego i nieracjonalnego stanowiska MPiPS, zgodnie z którym stosowanie Ustawy mogło zostać odłożone do 1 stycznia 2025. UOS nie przewiduje jednak żadnych okresów dostosowawczych, co było proponowane w trakcie jej projektowania.
To tylko wybrane przykłady problemów interpretacyjnych, z którymi praktycy zetknęli się w ostatnim czasie. Miejmy nadzieję, że w najbliższym czasie te problemy zostaną rozwiązane na poziomie ustawowym.
